김민철 위원장의 '경기북도 신설 왜 필요한가?'
경기북도신설캠페인
경기북도 신설 왜 필요한가?
본고는
본고는 1월 23일, 고양시 교육지원청 강당에서 북경기신문(이사장 방영훈)이 공동주최하고 통일문화재단(이사장 서기원, 대표 현성주)과 100만 고양자치연대( 대표 강경민)가 주관한 경기북도신설 도민공청회에서 ‘경기북도 신설이 왜 필요한가?’란 제목으로 김민철 위원장(더불어민주당 의정부을구 지역위원장)이 발표한 발제 내용을 2회에 걸쳐 발췌 소개하고자 한다.(편집자 주)
<경기북도 설치의 당위성과 효과분석>
Ⅰ. 문제의 제기
우리나라에서 생활권과 행정구역이 불일치하는 대표적인 지역이 바로 경기북부지역이다. 이로 인해 같은 경기도임에도 불구하고 경기남부와 북부지역은 그 지역발전 격차가 매우 심해 동질성에 의문이 제기되어 왔으며, 갈수록 격차가 심화됨에 따라 80년대 중반부터 경기도 분도론이 계속 제기되어 왔다. 경기도 분도론이 제기될 때마다 분도 반대론자들은 분도를 할 경우에는 규모의 경제에 역행하고 대외협상력도 약화되어 경기도 전체의 발전에 저해될 뿐만 아니라 경기북부는 부담대비 편익이 현재보다 감소함에 따라 분도는 오히려 경기북부가 불리하다는 이유 등으로 분도에 반대하고 있다.
그러나 2017년 3월 말 대한민국 주민등록 인구는 총 5171만4935명이고 이 중 경기도에 1275만3983명이 거주하여 우리나라 인구의 1/4이 밀집해 있다. 그러므로 과대한 규모의 경기도를 적정수준의 규모로 조정하는 것이 규모의 불경제를 줄이고, 행정의 민주성과 대응성을 높일 수 있다. 특히 그 동안 경기북부지역이 수도권발전에서는 소외되어 온 반면 수도권발전에 따른 팽창억제를 위한 각종 개발제한 규제는 남부보다 더 많은 규제를 받고 있는 상황에서 지역낙후성을 극복하고 성장과 발전을 추구하기 위해서는 독자적인 행정주체가 필요한 것이며 이에 분도가 중요한 것이다. 아울러 생활권․경제권과 행정구역을 일치시킴으로써 행정서비스의 질과 주민편의도 제고할 수 있으며 주민들의 응집력을 높여 중앙정부의 재정지원을 확대하고 지역 숙원사항을 해결하는 데도 도움이 될 것이다. 이에 따라 본 연구에서는 기존 선행연구와 통계자료들을 종합적으로 검토 및 분석하여 경기북도 설치의 필요성과 논리 그리고 효과를 살펴보고자 한다.
Ⅱ. 경기도 남부와 북부의 불균형 실태 분석
현재의 경기북부는 남부에 비해 여러 가지로 열악하다. 인구는 남부의 1/3정도이고(2016년 기준 남부가 974만 여명, 북부가 339만 여명), 2010년 기준 1인당 GRDP도 남부는 2,075만원 북부는 1,510만원에 불과하다. 산업체 수나 국도 및 고속도로 등의 인프라를 분석해보면 그 격차는 더욱 심하다. 그럼 처음부터 이렇게 다양한 지표별로 경기남북부간 격차가 컸을까? 역사속의 경기북부는 남부보다 인구도 많고, 경제도 좋았다. 식민치하인 1925년 인구자료는 경기도인구 159만여명 중에 북부인구가 80만7천명으로 남부인구보다 2만 5천 명 정도 더 많았다. 이제 분야별로 경기도 남부와 북부의 불균형 실태를 분석함으로써 경기북도 설치의 필요성을 고찰해 보고자 한다.
1. 경제 분야
먼저 경제력 격차를 쉽게 비교해 볼 수 있는 지역내 총생산(GRDP)을 살펴보면, 경기북부지역은 2012년 기준으로 52조원으로 경기도 전체 288조의 18.0%인데 비해, 남부지역은 236조원으로 경기도의 82%이며, 4배 이상의 격차를 보이고 있다. 또한 1인당 GRDP 평균도 북부는 16백만원으로 도전체 24백만원은 물론 서울 31백만원, 전국 28백만원보다도 낮은 수준이다. 기타 주요 경제지표 현황을 중심으로 비교해 보면 다음의 <표 1>과 같다.
2. 재정력
예산규모를 살펴보면 경기북부지역의 경우 도전체 예산 19조 525억원의 17.6%인 3조 3,535억원이 배정되어 있어 인구규모로 경기도 전체의 25%를 차지하고 있음에도 불구하고 경기남부에 비해 예산지원이 매우 취약한 상황임을 확인할 수 있다. 경기북부지역 10개 시, 군의 예산 6조7,750억원을 합한 경기북부 총예산은 10조1,285억원인데, 이는 31개 시, 군예산 28조1,630억원을 합친 도 총예산 47조 2,155억원의 21.45%를 차지하고 있다. 경기북부지역에 대한 분야별 주요 투자현황을 살펴보면, 균형발전 1,715억원, 경제 4,746억원, 축산산림 2,002억원, 교통 4,294억원, 건설 5,654억원, 여성․복지 1조 4,729억원, 소방재난 393억원, 감사 2억원 등이다. 그런데 경기도 시 군간, 특히 경기북부와 경기남부의 재정자립도 불균형이 심각한 실정이다. 경기남부의 화성(59.1%), 성남(56.2%), 용인(54.8%), 수원(51.8%)의 재정자립도는 50%가 넘지만, 경기북부의 동두천(15.6%), 포천(24.7%), 의정부(28.2%)는 30%에도 못 미지는 실정이며 전체적으로 33.9%에 불과하다.
3. 규제 및 군사 및 DMZ 현황
경기북부의 경우 남부지역에 비해 낙후되어 있음에도 불구하고 전체면적의 36.6%가 과밀억제권역으로, 54.1%가 성장관리권역으로, 27.1%가 자연보전권역으로 규제를 받고 있다. 이에 개발이나 성장의 기반이 크게 제약을 받고 있는 상황이다. 개발제한구역 현황을 살펴보면 경기북부의 개발제한구역은 도 전체면적의 42.8%에 달하며, 주민 수로는 남부보다 많은 53.4%에 달해 얼마나 큰 역차별을 받고 있는 지 알 수 있다. 주한미군공여지 및 접경지역 현황을 공여지는 도 전체면적의 79.6%에 이르고, 접경지역은 경기도 전체에 이르며 전국으로도 32.4%에 이르고 있다. 군사시설보호구역은 경기도 전체의 80%, 군인은 도 전체의 63%, DMZ는 도 전체의 100%에 달하고 있어 경기도만이 아니라 우리나라 군사안보의 전진기지로 역할하고 있음을 알 수 있다.
4. 도로교통 현황
도로교통 현황을 살펴보면 도로 보급률은 전국 평균이 1.47이고, 경기도 전체가 1.15인데 비해 경기북부가 0.94로 전국 최하위이고, 고속도로 연장은 경기남부의 595㎞에 비해 매우 낮은 75㎞수준을 보이고 있어 지역경제 활성화 및 지역개발을 위한 교통인프라가 제대로 갖추어져 있지 않음을 알 수 있다.
Ⅲ. 경기북도 설치의 당위성과 핵심쟁점
1. 경기북도 설치의 당위성
경기북도 설치의 근거 및 당위성은 다음과 같다. 첫째, 행정구역 광역화의 대표적인 이론적 근거는 규모의 경제 실현을 통한 행정의 효율성 제고와 대외협상력 제고이다. 그러나 규모의 불경제가 생기지 않는 범위여야 하므로 행정구역을 세분화하기 보다는 공공재 및 자원배분의 합리성을 도모할 수 있는 정도의 규모를 유지하는 것이 행정서비스 제공의 효율성을 높일 수 있다는 주장이다.
둘째, 행정의 민주성과 참여성 제고이다. 행정구역 통합으로 광역화될수록 일반적으로 행정의 효율성은 커지지만 주민참여의 제한으로 민주성은 약화된다. 이에 따라 행정의 효율성과 민주성을 동시에 추구할 수 있는 적정규모에 대한 논란이 계속되고 있고 세계 각국도 이를 위해 행정구역 개편작업을 부단히 하고 있다. 경기도는 2015년 12월 기준 우리나라 인구 51,282,069명의 25%인 12,491,080명이 밀집해 있는 거대 광역자치단체로 민주성과 주민참여성이 약화되는 문제점이 제기되고 있다. 특히 경기도 인구 12,491천명은 인구 500만 규모의 덴마크, 노르웨이, 핀란드보다 훨씬 규모가 크고, 스웨덴(972만명)이나 오스트리아(820만명)보다 많아 세계 73위 정도의 국가에 버금가는 규모이다.
셋째, 역사·문화권의 회복이다. 경기도의 원래 뿌리는 현재의 경기남부를 제외한 지역 즉 경기북부가 중심이었으며, 태종·세종대를 거치면서 현재의 경기도의 모습을 갖게 된 것이다. 그러므로 역사적 문화적으로도 경기도의 원뿌리인 경기북부지역과 후대에 편입된 경기남부지역을 분할하여 역사적 문화적 의미를 회복하는 것도 각 지역의 역사·문화의 정체성 확립과 회복을 위해서도 매우 필요하고 타당한 것으로 판단된다.
넷쨰, 지역의 균형발전이다. 행정구역은 각 지방자치단체가 균형되게 발전할 수 있도록 설정하여야 한다. 그러나 우리나라는 100여 년 전 농경사회에 자연적 환경에 따라 행정구역이 획정된 후 급속한 산업화 과정을 거치면서 수도권에 자원과 인구가 급증되면서 지역간 불균형이 매우 심화된 상태이다.
서울, 인천, 경기도 등 수도권에 우리나라 인구의 1/2이 밀집해 있으며 경기도에는 우리나라 인구의 1/4가 거주함에 따라 수도권과 비수도권의 불균형이 극심하며 경기도 내에서도 경기남부와 북부지역의 격차가 심각하다. 이처럼 인구 및 경제활동의 집중은 혼잡비용의 발생으로 자원이용의 비효율성을 증대시키고 비정상적인 국토이용으로 인해 각종 문제를 유발시킨다. 또한 경기도의 경우 한 개 광역자치단체의 규모가 지나치게 큼에 따라 규모의 경제보다는 규모의 불경제로 인한 행정의 비효율성이 나타나고 민주성과 참여성, 행정서비스 저하 등 부작용이 나타나고 있다.
김민철 위원장의 '경기북도 신설 왜 필요한가?'
2. 경기북도 설치의 핵심쟁점
일반적으로 행정구역 개편에 있어서 통합론과 분리론의 관점은 구역의 적정규모에 대한 논의로 이어지지만 통일적 의견에 이르기는 쉽지 않다. 경기북도 설치 사례에 적용하였을 때도 찬성과 반대의 의견이 그대로 통합론과 분리론에서 강조하는 요소들에 그대로 녹아들어 간 것을 알 수 있다. 통합론 관점에서 경기북도 설치에 반대하는 입장을 살펴보면, 분도에 따른 막대한 재정 필요, 분도에 따른 행정서비스의 중복, 광역행정 추세 역행이라는 점이 강조되고 있다. 반면 분리론 관점에서 경기북도 설치에 찬성하는 입장을 살펴보면, 지역특성이 반영된 행정서비스 제공의 한계, 주민의 행정서비스 접근성의 한계, 지방분권과 국토균형 발전원리에 부합한다는 점 등이 강조되고 있다.
경기북도 설치는 새롭게 설치되는 경기도라는 행정구역을 경기남부와 북부로 분리 하는 차원이 아닌, 그 동안 하나의 공동체로 속해있던 경기도라는 지역에 대한 분리를 진행 하는 것이기 때문에, 두 입장의 차이를 수렴하기에는 막대한 시간과 노력이 필요할 것이다. 경기북도 설치에 대한 연구(안병용, 2004; 심익섭·장인봉, 2016, 김환철, 2017)을 살펴보면, 모두 경기북도 설치에 대한 필요성을 강조하면서도 장기적인 관점에서 찬성과 반대 입장의 의견을 충분히 수렴할 수 있는 협의체 구성과 반대입장의 관계자들을 설득할 수 있는 경기북도 설치의 충분한 명분과 명확한 목표 설정을 강조하였다. 결국 지리적 위치뿐만 아니라 심리적으로 서로 다른 모습을 가지고 있는 북부지역과 남부지역은 이제 서로의 다른 점을 인정하고 그에 따른 설득과 합의의 과정을 거쳐 경기북도 설치가 이루어져야 할 것이다.
경기북도 설치의 당위성과 핵심쟁점
2. 경기북도 설치의 핵심쟁점
(지난 호 이어)일반적으로 행정구역 개편에 있어서 통합론과 분리론의 관점은 구역의 적정규모에 대한 논의로 이어지지만 통일적 의견에 이르기는 쉽지 않다. 경기북도 설치 사례에 적용하였을 때도 찬성과 반대의 의견이 그대로 통합론과 분리론에서 강조하는 요소들에 그대로 녹아들어 간 것을 알 수 있다. 통합론 관점에서 경기북도 설치에 반대하는 입장을 살펴보면, 분도에 따른 막대한 재정 필요, 분도에 따른 행정서비스의 중복, 광역행정 추세 역행이라는 점이 강조되고 있다. 반면 분리론 관점에서 경기북도 설치에 찬성하는 입장을 살펴보면, 지역특성이 반영된 행정서비스 제공의 한계, 주민의 행정서비스 접근성의 한계, 지방분권과 국토균형 발전원리에 부합한다는 점 등이 강조되고 있다.
경기북도 설치는 새롭게 설치되는 경기도라는 행정구역을 경기남부와 북부로 분리 하는 차원이 아닌, 그 동안 하나의 공동체로 속해있던 경기도라는 지역에 대한 분리를 진행 하는 것이기 때문에, 두 입장의 차이를 수렴하기에는 막대한 시간과 노력이 필요할 것이다. 경기북도 설치에 대한 연구(안병용, 2004; 심익섭·장인봉, 2016, 김환철, 2017)을 살펴보면, 모두 경기북도 설치에 대한 필요성을 강조하면서도 장기적인 관점에서 찬성과 반대 입장의 의견을 충분히 수렴할 수 있는 협의체 구성과 반대 입장의 관계자들을 설득할 수 있는 경기북도 설치의 충분한 명분과 명확한 목표 설정을 강조하였다. 결국 지리적 위치뿐만 아니라 심리적으로 서로 다른 모습을 가지고 있는 북부지역과 남부지역은 이제 서로의 다른 점을 인정하고 그에 따른 설득과 합의의 과정을 거쳐 경기북도 설치가 이루어져야 할 것이다.
Ⅳ. 경기북도 설치 시 예상되는 효과분석
<1. 북도 설치의 일반적인 기대효과>
경기도 북부지역 북도 설치를 바라는 주민들의 요구는 우선은 앞에서 살펴 본 바와 같은 경기북부 지역의 낙후된 현실을 벗어나기 위한 바람에서 출발하고 있다. 경기남부와의 격차는 물론이고 전국에서 가장 낙후된 지역의 현실을 극복하기 위해서는 수도권개발규제와 군사시설보호구역 규제의 완화가 시급한 관건이고 이를 관철시키기 위해서는 생활권과 경제권이 일치하지 않는 경기남부와 묶여 있는 경기도라는 틀(굴레)에서 벗어나 독자적인 발전계획과 추진을 수행할 수 있는 행정주체로서 독립하는 것이 가장 선결되어야 할 주요과제라는 인식인 것이다. 또한 경기도에서 분리되어 경기북도가 신설되면 북부주민의 소속감과 애향심, 자긍심이 높아져 내적인 결속력과 정체성은 물론 대외적인 협상력과 추진력을 확보하여 지역발전의 기반이 확보될 수 있다는 입장이다.
그러나 이처럼 경기북도 신설문제가 지역적 차원에서 논의되고 제기되어 왔다고 하더라도 경기도 북부지역 분도의 당위성은 단지 특정지역의 문제로만 다룰 사안이 아니라 과거 100여 년 전 획정된 행정구역의 합리적 제조정이라는 측면과 국가균형발전이라는 차원에서 접근할 필요가 있으며, 경기도 북부지역 분도설치 문제는 우리나라 광역자치단체 행정구역 조정의 핵심의제라고 할 것이다. 이러한 맥락에서 경기도 북부지역 분도 설치는 장기적인 안목에서 국토균형발전을 통한 국가경쟁력 제고는 물론 통일에 대비하는 통일의 가교지역으로 발전시킴으로써 동북아 및 세계사의 중심지역으로 성장시킬 수 있는 커다란 효과를 기대할 수 있다.
<2. 부문별 기대효과>
<1)생활권·경제권과 행정구역의 일치>
경기북부 주민들은 경기남부와 북부가 서울을 가운데 두고 단절되어 있는데다 생활권과 경제권이 완전히 분리되어 있어 한 개의 도가 되어야 할 이유가 없다. 이처럼 생활권과 경제권이 불일치하는 지역을 같은 행정구역으로 묶어 놓음에 따라 행정의 효율성과 대응성, 민주성, 주민자치와 편의성 등 여러 측면에서 문제가 야기되고 있다. 분도가 되어 독자적인 행정구역이 되면 주민들의 소속감과 애향심이 높아지고 지방행정에 대한 관심과 통제도 활발해져 주민자치가 발전할 뿐 아니라 주민들의 응집력이 발휘되어 중앙정부와 정치권을 상대로 북부지역의 독자 목소리를 높여 규제완화와 재정지원 확대 외에도 각종 지역현안 및 숙원사업 해결에도 도움이 될 것이다.
<2)규모의 불경제를 적정규모로 조정, 행정효율성·민주성 제고>
경기도는 수도권 집중현상으로 인구가 급격히 증가하여 우리나라 인구의 24%인 1,200만 명이 밀집해 있다. 서울과 경기도를 제외한 전국 14개 광역자치단체 평균인구(200만 명)의 6배에 달하고, 세계 주요국의 광역자치단체 인구와 비교해볼 때도 지나치게 과대하다. 분도를 반대하는 쪽에서 주장하는 규모의 경제 효과도 타당성이 부족하며 대외협상력도 실효성에 의문이 제기되고 있다. 오히려 규모가 지나치게 큼에 따라 나타나는 규모의 비효율과 대외교섭력의 역효과가 있음을 알 수 있다. 따라서 경기도는 분도를 통해 적정규모로 조정하는 것이 행정의 효율성과 민주성을 동시에 제고할 수 있는 방안이다. 경기북부는 10개 지자체에 인구가 약 340만 명으로 17개 광역자치단체 중 4번째 규모(서울, 경기남부, 부산 다음으로 경기북부)로 한 개의 광역자치단체를 구성할 정도의 규모를 충분히 갖추고 있다.
<3)경기남부 발전에 따른 동일 규제 탈피, 국토균형발전 도모>
경기북부는 수도권이 성장과 발전에서는 소외되었으나 경기남부 발전과 팽창으로 취해진 수도권 규제는 획일적으로 적용받아 인구집중을 유발하는 대학과 공장, 산업단지, 관광단지 신설 불가 등 제한을 받아왔다. 게다가 경기북부 지역의 51%가 군사시설보호구역으로 묶여 도로는 물론 주택신축 등 건축물 행위까지 제한받는 중첩 규제로 경기북부 지역은 전국에서 가장 낙후된 지역으로 전락하였다. 이에 역대 도지사들은 중앙정부와 정치권에 수차례에 걸쳐 규제완화를 요구해왔으나 강원, 충청, 영호남 등 비수도권 지역의 반발과 견제로 가시적 성과를 거둔 것이 없다. 경기북부가 경기도에 포함되어 있는 상태에서는 비수도권 지역 국회의원들과 단체장들이 경기북부를 경기도와 동일시하기 때문에 경기북부 지역의 발전을 가로막는 규제의 늪에서 경기북부만 빠져나오기가 어려운 것이 현실이다.
따라서 전국에서 가장 낙후된 경기북부 지역이 이러한 낙후상에서 벗어나기 위해서는 무엇보다 과도하게 적용되고 있는 각종 개발제한 규제를 완화하는 것이 관건인 만큼 이를 해결하기 위해서는 경기도라는 틀 속에서 있기 보다는 경기북도라는 독립적인 행정주체를 만들어 경기남부와는 분리된 상태에서 독자 목소리를 내는 것이 효과적이다.
<4)독자적 행정주체로 중앙정부 지원 확보>
경기북부 지역 시장·군수 등 단체장들은 경기북부가 낙후된 원인으로 수도권 규제 외에도 독자적인 행정주체가 없다는 점을 들고 있다. 이로 인해 중앙정부의 국비 지원을 경기도를 통해 받아야 하고 국비 요청도 경기도를 거쳐야하는데 경기도가 국비를 배분할 때 경기남부에 편중 지원함에 따라 북부지역이 남부지역보다 SOC사업 예산 등이 항상 적다고 주장하고 있다. 또 중앙정부에 숙원사업 해결 등을 위한 행정적·재정적 지원을 요청하는 과정에서도 경기북부만을 관장하는 경기북부 도청이 아닌 경기도청을 거쳐야하는 관계로 자신들의 요구가 제대로 반영이 안 되고 있다고 불만을 토로하고 있는 것이 사실이다. 따라서 경기북부지역을 관할하는 경기북도가 신선될 경우에는 지역현안과 숙원사업을 경기북도가 대변하며 중앙정부 상대로 예산 확보 노력을 할 경우 지금보다는 많은 재정지원과 행정적 배려를 확보할 수 있다.
<5)남북화해 및 국제환경의 변화에 대응>
최근 들어 남북관계가 핵문제로 경색되어 있지만, 현실적으로 남북교류의 실질적 거점을 경기북부가 담당하는 것은 필연적이다. 이에 따라 향후 통일시대를 대비한 실질적인 준비를 경기북부가 할 수 있도록 해야 한다. 이런 시대적 소명은 경기남부와 확연히 다르다. 따라서 경기도 남부의 발전전략은 동북아 경제중심 전략으로, 경기도 북부는 통일과 남북교류협력시대에 맞는 발전전략으로 특성화할 수 있도록 경기북도를 신설해야 할 것이다.
글/ 김민철 위원장
(연세대학교 대학원, 참여정부 청와대행정관, 20대 국회의원 출마,
현 더불어민주당 의정부 을구 지역위원장,)
*귀한 옥고를 보내주신 김민철 위원장에게 감사를 드립니다.
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